A guardiã da fiscalização externa e auditoria da utilização e gestão de dinheiros públicos do país afirma que «a demora nos tempos de decisão» é um dos motivos que prejudica a democracia e a vida das entidades, das empresas e dos cidadãos. Para Filipa Urbano Calvão «é preciso recuperar a confiança nas instituições públicas». A presidente do TC elogia ainda o trabalho dos contabilistas certificados na «apreciação, validação e certificação das contas públicas», como garantes da legalidade financeira.

Contabilista – «Onde há dinheiro, valores e património existem riscos». A frase é do seu antecessor, o juiz conselheiro José Tavares, em entrevista concedida a esta revista em junho de 2021. A fiscalização da boa execução dos fundos europeus continua a ser uma preocupação do TC, agora sob a sua liderança? 

Filipa Urbano Calvão - Sim, naturalmente. Essa é uma das prioridades da atividade do Tribunal neste período, precisamente, pela razão invocada pelo juiz conselheiro José Tavares, então presidente do TC. Onde há dinheiro há, de facto, o risco de má gestão financeira ou de uma gestão financeira não eficiente. Por isso, é da maior importância que o TC esteja atento à execução desse financiamento.
Os projetos do Plano de Recuperação e Resiliência (PRR) passaram a dispensar, desde meados de dezembro, o visto prévio do TC para acelerar a execução de fundos. Fica confortável com esta decisão surgida do diploma legislativo que foi aprovado?
Como já tive oportunidade de dizer noutro contexto, o TC interpreta e aplica as leis que existem e o regime jurídico da situação prévia especial. O diploma foi objeto de um parecer prévio do TC e a única diferença face ao documento que foi colocado à consulta do Tribunal, é que um regime que inicialmente parecia ser provisório, apenas para a execução dos fundos relativos ao PRR, foi alargado a todos os fundos da União Europeia e, portanto, também ao «Portugal 2030». O TC levantou algumas questões, nomeadamente o facto de o controlo deixar de ser verdadeiramente prévio no sentido em que não intervém até o contrato produzir a plenitude dos seus efeitos jurídicos,  designadamente o efeito da despesa financeira por parte das entidades públicas. 

É sensível ao argumento da agilização na execução dos fundos?

O que está aqui em causa é uma opção político-legislativa e o TC não tem, nesta fase, quando já temos um diploma aprovado, de opinar sobre ela. O diploma revela uma ponderação dos interesses públicos que estão em presença. O que se assiste é a uma priorização do interesse público de execução dos fundos da União Europeia, o que faz com que o modo como estávamos a acautelar o interesse público da legalidade financeira tenha ficado numa segunda linha, em termos dessa ordem de ponderação. Ressalvo, contudo, que o diploma dispõe de mecanismos que procuram salvaguardar essa perspetiva da legalidade financeira, não apenas com a responsabilidade sancionatória, mas também com a responsabilidade reintegratória. Por exemplo, se o contrato já estiver em execução e o Tribunal detetar alguma ilegalidade ou irregularidade, poderá o titular ou os titulares dos órgãos que tomaram a decisão da celebração do contrato ser obrigados a devolver as quantias indevidamente pagas.

Apesar disso, não teme que este precedente fragilize a função preventiva e pedagógica da fiscalização prévia?

Admito que esta situação altere um bocadinho a lógica e a natureza da linha inicial do controlo prévio, que passa a ser um controlo preventivo de outro tipo. Mas é preciso sublinhar que dentro do regime do visto prévio há vários regimes. O regime de visto prévio não tem sido o mesmo ao longo dos anos. É um instituto jurídico antigo, que tem sofrido sucessivas alterações, adaptações e atualizações em função da ponderação que os titulares do poder político-legislativo fazem face a outros interesses públicos.  É preciso também ressalvar que há um conjunto de contratos que estavam sujeitos a visto prévio e agora não estão. 

Na década de 90, um então primeiro-ministro identificou o TC como sendo uma «força de bloqueio» à governação. «Promover a verdade, a qualidade e a responsabilidade nas finanças públicas», a divisa desta instituição, terá de ser sempre o fio condutor da ação do TC, independentemente do entendimento do poder executivo?

É preciso distinguir dois planos: o primeiro é o facto de o poder executivo estar a aplicar leis, o outro é o poder executivo estar a legislar sobre esta matéria. O TC compreende que, por vezes, há interesses públicos que são entendidos de forma diferente por parte de quem está no exercício de funções executivas. Ao mesmo tempo, a garantia da legalidade financeira é a função permanente que compete a este Tribunal, procurando exercer essa função de acordo com os diplomas legais vigentes. Para evitar complexificar esses momentos ou os processos de garantia da legalidade financeira, o Tribunal procura agilizar a sua tomada de decisões para não ser essa pretensa «força de bloqueio» da prossecução dos interesses públicos.  Em síntese, não creio que se possa dizer que o Tribunal é uma «força de bloqueio» no sentido em que está a contribuir, ativamente, para a boa execução da despesa pública e a boa gestão financeira pública. 

A bastonária da OCC tem defendido, reiteradamente, que as contas públicas devem ser validadas por contabilistas certificados, algo que já está previsto na lei, mas que teima em não ser regulamentado e passado à prática. Como é que o TC avalia o marcar passo deste processo?

O Tribunal considera que é bem-vindo tudo o que possa ser um trabalho conjunto ou prévio com outros organismos no sentido de contribuir para a legalidade financeira das contas públicas. Nesse âmbito, o Tribunal considera que o trabalho dos contabilistas certificados na apreciação, validação e certificação das contas públicas é um importante contributo para essa finalidade comum, que é garantir a legalidade financeira. 

Na sua perspetiva, estes profissionais podiam ser uma espécie de «guarda avançada» do TC na defesa do interesse público e da prestação de contas?

Sim. Porventura, não usaria o termo que usou, mas os profissionais exercem uma função de cooperação e articulação entre vários organismos e entidades tendo como objetivo comum: termos contas públicas certas e verdadeiras.

Falemos agora da sustentabilidade, que foi tema no Encontro de Auditores Gerais da OCDE e responsáveis de Instituições Superiores de Controlo, no qual participou, em Paris. Como é que estão as entidades públicas portuguesas ao nível do cumprimento das práticas de sustentabilidade?

É um caminho que está a ser feito. Seguramente não podemos garantir que está numa fase avançada. O objetivo é assegurar a sustentabilidade da nossa sociedade e do nosso Estado. Desse ponto de vista trabalharemos todos em conjunto nesse sentido e o Tribunal continuará atento a esta questão na sua atividade de auditoria.

No âmbito da certificação do relato não financeiro, ainda se aguarda a transposição da diretiva europeia sobre a sustentabilidade. Como é que o TC antecipa este processo?

O TC aguarda a transposição da diretiva e logo veremos como será concretizada. Provavelmente esse será um projeto de diploma que deverá ser apresentado ao TC, em sede de procedimento legislativo, para emissão de parecer. Neste momento, não quero estar aqui a pressionar o poder político-legislativo, mas acredito que é uma matéria em que fará sentido ouvir o TC. 

O Anuário Financeiro dos Municípios Portugueses, apoiado desde a primeira hora pela OCC e o TC, inicialmente encarado com desconfiança, é hoje uma referência para o poder local. Na apresentação da última edição, um dos seus primeiros atos públicos, salientou que o Anuário é um instrumento de enorme utilidade para a atividade do próprio Tribunal. O envolvimento com a academia constitui um valor acrescentado?

Esse é o exemplo de um projeto de sucesso que reflete a cooperação entre vários atores da nossa sociedade, envolvendo organismos institucionais e aquilo a que se costuma chamar a sociedade civil. É uma iniciativa de grande utilidade que permite aos municípios a comparação entre si e também ao TC por permitir ir buscar importante informação para a sua atividade, nomeadamente para análise das áreas ou atividades que devem merecer uma maior atenção em sede de auditorias. Esta é, também, uma forma do TC interagir com a sociedade, abrindo o funcionamento do Tribunal à discussão e debate com outros atores. A academia é um dos planos em que esse diálogo pode ser mais proveitoso.

Referiu numa entrevista recente que «o contexto autárquico cria oportunidades para a prática de atos ilegais, muitas vezes por falta de preparação dos serviços». Em ano eleitoral teme que possa haver descontrolo e tentação para que se cometam ilegalidades? 

Quando proferi essa afirmação estava a pensar em autarquias de menor dimensão, com uma estrutura orgânica menos sólida, e que de repente são objeto de transferência de atribuições e competências, não tendo os seus serviços preparados, no imediato, para dar resposta a essas solicitações. E isso nota-se muito no plano da contratação pública e também na contração de empréstimos ou recurso a fundos, na medida em que não estão habituados a aplicar esta legislação, ocorrendo, por vezes, erros graves ou desconsideram as normas, por desconhecimento do quadro legislativo, etc. Em suma, são serviços que têm de merecer um acompanhamento especial para garantir que não se cometem ilegalidades financeiras graves.  Mas há outros problemas: por exemplo, organizações que não planeiam atempadamente a contração de empréstimos, o recurso aos fundos ou a celebração de contratos de utilização de bens ou serviços acabam por, à ultima hora, lançar mão a procedimentos mais simples, como é o caso do ajuste direto em vez de recorrer ao concurso público.  E o que acontece é que muitas vezes a solução encontrada não tem enquadramento legal. São fatores que ajudam ao incumprimento da lei, prejudicando a boa aplicação dos dinheiros públicos. 

Quer com isso dizer que há mais imprudência e desleixo do que propriamente uma cultura de corrupção?

Não acho que exista uma cultura de corrupção no verdadeiro sentido da palavra. O que não quer dizer que não existam casos de corrupção, evidentemente que sim. O problema é que enquanto povo somos pouco dados ao planeamento e é esse «deixar andar e depois logo se vê» que gera um maior risco de mau uso ou uso indevido dos dinheiros públicos e tem de ser combatido. Por isso, defendo que é preciso atuar no plano preventivo com a exigência de planeamento atempado para evitar soluções de improviso e de última hora que frequentemente geram desconformidades com a lei.

Ainda a semana passada fez uma advertência pública a uma câmara municipal, mais concretamente a de Fafe, por ter contratado os serviços informáticos através de ajuste direto, quando devia ter sido por concurso público...

Está a ser equacionado no plano do Direito da União Europeia e é de lá que provém o quadro legal base a revisão das diretivas europeias em matéria de contratação pública, no sentido de uma simplificação dos procedimentos neste âmbito. Admito que não seja um processo rápido, mas apenas quando estiver concluído é que podemos ter uma melhor perspetiva sobre o que poderá mudar.

A morosidade nas decisões e a burocracia que envolvem os processos em Portugal são uma tentação para que se contorne a lei?

Uma forma de prevenirmos este tipo de ilegalidades é encurtarmos o tempo de decisão. O encurtamento dos tempos de decisão nas instituições públicas ajudaria a promover uma menor necessidade ou tentação de cometer ilegalidades. Se eu tiver uma decisão rápida, não vou à procura da decisão por outra via ou tentar influenciar o sentido da decisão. É por isso fundamental reduzir a burocracia e simplificar os processos de decisão. Nem sempre é um equilíbrio fácil, porque é preciso equilibrar com as garantias dos interessados em cada procedimento, mas é fundamental encurtar os prazos e os tempos de decisão.

O TC tem um formulário disponível no seu site para a formalização de denúncias anónimas. O volume de queixas tem aumentado?

Sim, tem aumentado de forma progressiva. Contudo, a maior fatia das denúncias tem origem no plano das atuações das entidades autárquicas, ou seja, no contexto do poder local. 

O Conselho de Prevenção da Corrupção, criado em 2008, junto do TC, cessou as suas funções na sequência da instalação definitiva do Mecanismo Nacional Anticorrupção (MENAC). Na última semana o governo aprovou a alteração da orgânica do MENAC, deixando de competir ao Presidente do TC e ao Procurador-Geral da República a proposta de nomeação para a liderança da agência anticorrupção. Trata-se de um retrocesso?

Foi criado um projeto de diploma de alteração do regime do MENAC, que ainda não foi aprovado definitivamente. Numa análise comparada entre os diferentes regimes de designação de membros das entidades administrativas independentes constata-se que há vários tipos e modelos de designação desses órgãos dirigentes. Este modelo que está a ser agora implementado não difere muito do que já existe relativamente a outros regimes, designadamente, as autoridades reguladoras independentes. O TC está a ser consultado sobre o teor desse projeto e vamos muito em breve formalizar o nosso parecer sobre a alteração desse regime.

Também na última semana no ranking da perceção da Transparência Internacional, Portugal recuou para a 43.º posição em 180 países. José Mouraz Lopes, juiz conselheiro do TC, declarou, em entrevista ao "Público", que o aumento da corrupção tem a ver com «a consciencialização das pessoas». Partilha a visão que a sociedade está mais desperta para este fenómeno?
Apenas uma nota: O TC fala a uma só voz, por isso essas declarações do senhor juiz conselheiro foram feitas noutra qualidade.  Respondendo à sua pergunta, a perceção é sempre um fator perigoso para pautarmos as nossas condutas em função dela. Não estou com isto a dizer que deva ser desconsiderada, mas não deve ser entendida como o ponto fulcral de ação. As pessoas ouvem, em particular através da comunicação social, falar muito sobre corrupção, mas sinceramente não creio que haja um ambiente ou uma cultura nacional propensa à corrupção. Num passado mais longínquo admito que a realidade tenha sido diferente. E, à semelhança do que atrás referi, também isto se deve quando as instituições públicas falham, no sentido de não decidirem em tempo útil, deixando as empresas e as pessoas à espera por decisões. É por isso que sucede ser mais comum o contorno a regras legais e a busca de soluções à margem desse enquadramento legal. O Estado português, em sentido amplo, fez um caminho, ao longo destas décadas, que coloca a sociedade e o Estado acima dessa cultura de corrupção. 

A Inteligência Artificial (IA) ganha força nos tribunais de contas um pouco por todo o mundo. No início de fevereiro, o TC avançou com a criação de um modelo baseado em IA para avaliar o risco dos contratos públicos. O objetivo é melhorar o controlo da atividade pública com uma análise mais eficaz. Está é uma oportunidade para ações de controlo mais direcionadas?

De um modo geral as ferramentas tecnológicas apresentam vantagens, sobre vários pontos de vista, e em particular na fiscalização da atividade pública. Estamos a trabalhar com outras entidades do setor tecnológico no sentido de  que ferramentas LLM (os chamados modelos de linguagem de grande escala) possam encontrar e identificar os setores e atividades onde existe um maior risco de prática de ilegalidade ou de ineficiências ou desperdício na gestão pública.  Trata-se, por isso, de um instrumento útil e que permite potenciar a eficiência da atuação.  Por outro lado, este tipo de tecnologia também é utilizado por outras instituições públicas, o que leva a que o Tribunal, nas suas funções de auditoria, tenha de estar atento ao modo como essas ferramentas estão a ser utilizadas, inclusive na própria contratação dos serviços dessas novas tecnologias ou a disponibilização dos serviços de prestação dessas tecnologias. 

O TC sublinha que tem o dever de implementar as ferramentas ligadas à IA de forma ética e responsável. O que deve ser feito para salvaguardar a transparência e a proteção de dados pessoais?

Há riscos e, por isso, não deve ser usada imediatamente uma tecnologia de auto-aprendizagem sem perceber exatamente o que é que ela faz. A administração pública, em relação às entidades privadas, tem um ónus ou um dever especial de fundamentar as suas decisões e opções. E, portanto, quando utiliza ferramentas desta natureza tem de saber explicar o que elas fazem, nomeadamente a explicabilidade dos algoritmos tem de ser garantida. Não esquecer que a suscetibilidade de essas ferramentas tecnológicas serem auditadas também tem de ser assegurada. Em suma, as instituições públicas não se podem entusiasmar, digamos assim, e passar a utilizar tecnologias de IA mais avançadas em relação às quais ainda não se consegue garantir esse mínimo de transparência e de critérios dos vetores que estão a ser considerados no seu desenho e utilização.

Docente universitária há mais de 30 anos, tem protagonizado, agora como presidente do TC, as aulas abertas que a instituição tem levado a vários estabelecimentos de ensino do país. Qual é a importância de sensibilizar as gerações mais novas para a importância de uma gestão responsável dos recursos públicos?

Essa iniciativa já vem sendo desenvolvida há vários anos, nomeadamente na anterior presidência do juiz conselheiro José Tavares. É um modelo de aula aberta – que visa dar a conhecer o TC e igualmente a lógica de funcionamento do nosso Estado – que tanto é dirigido às instituições de ensino superior como ao ensino secundário. É proposto um contexto que visa despertar nos jovens uma consciência para a cultura e a responsabilidade financeira, de modo a dar-lhes a conhecer que há regras sobre o uso dos dinheiros públicos e que também há instituições que fiscalizam o uso desses dinheiros públicos, sem esquecer que também há responsabilização por parte de quem usa indevidamente esses recursos públicos. 

A prestação de contas ou a accountability é uma terminologia cada vez mais presente na vida pública. O conceito de que «o que é público é de todos» está suficientemente amadurecido na nossa sociedade?

Mais uma vez esse é um caminho que está a ser feito. Creio que temos vindo a evoluir desse ponto de vista. Hoje existe, de facto, uma maior consciencialização dos titulares de cargos públicos, dos próprios trabalhadores da administração pública e inclusive dos cargos políticos de que o dinheiro é das pessoas singulares e coletivas que compõem a nossa sociedade, o nosso Estado entendido no sentido amplo. Logo, tem de ser gerido responsavelmente, não esquecendo de o gerir na perspetiva das gerações futuras. 

Apesar de não ser eleita, acredita que um reforço transversal à sociedade de uma cultura de transparência poderia melhorar uma relação, cada vez mais tensa e distante, entre eleitos e eleitores?

Apenas uma ressalva: Não sendo eleita, tenho uma legitimidade democrática indireta que resulta da escolha e designação por parte de dois órgãos: o Presidente da República e o governo. Quanto à sua pergunta, insisto no que já disse anteriormente: encurtar o tempo das decisões poderia ser um importante contributo. Dou um exemplo: quando temos ainda titulares de órgãos no exercício de funções e se é detetada alguma ilegalidade na sua atuação, ela deve ser feita ainda no pleno exercício das suas funções, para que o castigo ou a correção desse comportamento seja adotado ainda em funções. Seria uma forma de responsabilizar mais os eleitos perante os eleitores. Por seu turno, os próprios eleitores, sempre que chamados às urnas, teriam a consciência e o conhecimento de que os candidatos tiveram ou não um comportamento adequado no exercício do seu mandato. Estou em crer ser esta uma forma de valorizar a democracia e de melhorar, no fundo, o exercício cívico do direito de voto. 

Contudo, há quem diga que «justiça que tarda, é justiça que falha»...

Mas também há outro ditado que diz «a justiça tarda, mas não falha». Creio que está a ser feito um esforço em todos os planos e nas várias jurisdições para encurtar esse tempo de decisão. A demora nos tempos de decisão é um fator que prejudica a vivência democrática e a vida das entidades, das empresas e dos cidadãos. E é um dos principais motivos que levam os cidadãos a virarem as costas às instituições públicas, deixando de nelas confiar. É, por isso, preciso recuperar a confiança nas instituições públicas. Se assim for o ato eleitoral sairá reforçado e a participação nos sufrágios aumentará.


PERFIL
Nascida em Coimbra, Filipa Urbano Calvão tomou posse como presidente do Tribunal de Contas a 12 de outubro de 2024, tornando-se a primeira mulher a assumir o cargo. Licenciou-se em Direito pela Faculdade de Direito (Escola do Porto) da Universidade Católica Portuguesa, em 1993. Terminou o mestrado em Direito na área de Ciências Jurídico-Políticas, pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, em 1997. Doutorou-se em Direito na área de Ciências Jurídico-Políticas, pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, em 2009. Professora da Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa desde 1993. Presidiu à Comissão Nacional de Proteção de Dados, de 2012 a 2023.


Entrevista Nuno Dias da Silva | Fotos Raquel Wise

Entrevista publicada na Revista Contabilista n.º 298, de fevereiro de 2025